一、背景介紹

2016年5月底，國務院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱《土十條》)，提出了“以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點，堅持預防為主、保護優(yōu)先、風險管控”的土壤污染防治總體思路，并明確要求地方各級人民政府按照國家部署，結合地方實際，編制發(fā)布土壤污染防治工作方案并報國務院備案。

上海在全國較早開展了土壤污染防治工作，但與大氣、水相比，土壤污染防治基礎較為薄弱，總體上處于起步階段。一是逐步開展了土壤環(huán)境監(jiān)測，土壤環(huán)境質(zhì)量總體可控。二是根據(jù)目前掌握的情況，本市土壤污染類型以有機污染為主，工業(yè)園區(qū)、重點行業(yè)企業(yè)周邊區(qū)域以及部分使用年限較長的交通干線兩側(cè)存在有機污染物累積，但土壤狀況還有待進一步詳查。三是建設用地環(huán)境管理制度初具雛形，明確了建設用地環(huán)境風險管控有關要求，但土壤污染防治綜合體系尚待完善。

為全面貫徹落實國家《土十條》，加大土壤污染防治力度，加快改善本市土壤環(huán)境質(zhì)量，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，上海市環(huán)境保護局會同各相關委辦局和各區(qū)政府，研究編制了《上海市土壤污染防治行動計劃實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，并聽取吸納了市人大代表、市政協(xié)委員和有關專家的相關意見。日前，市政府正式印發(fā)《實施方案》。

二、編制原則

一是堅持問題導向、底線思維。針對當前土壤環(huán)境突出問題，重在摸清底數(shù)、建章立制和強化監(jiān)管，堅決守住影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的環(huán)境質(zhì)量底線。

二是堅持突出重點、階段目標。以農(nóng)用地中的耕地和建設用地中的重點行業(yè)企業(yè)用地為重點，明確監(jiān)管的重點污染物、重點行業(yè)和重點區(qū)域，設定分階段目標指標，逐步實現(xiàn)土壤安全利用。

三是堅持分類管控、綜合施策。按照用地類型和污染程度，對農(nóng)用地實施分類管理，對建設用地實施全生命周期管理，通過空間管控、源頭預防、安全利用、治理修復等綜合措施，全面保護和改善本市土壤環(huán)境質(zhì)量。

四是堅持部門聯(lián)動、多方參與。落實政府、企業(yè)、社會等不同主體責任，明確責任體系和跟蹤考核機制，構建多方參與的土壤環(huán)境治理體系。

三、主要內(nèi)容

《實施方案》圍繞一個總體目標，緊扣五大重點任務，落實四大保障措施，共提出10條、33款措施內(nèi)容和具體任務，對上海土壤污染防治工作做出了全面戰(zhàn)略部署，這是當前和今后一段時期上海土壤污染防治工作的行動綱領。

1、總體要求和目標指標

《實施方案》堅持預防為主、保護優(yōu)先、風險管控的原則，實施分類別、分用途、分階段治理，嚴控新增污染、逐步減少存量，形成政府主導、企業(yè)擔責、公眾參與、社會監(jiān)督的土壤污染防治體系，促進土壤資源安全、持續(xù)利用，為上海實現(xiàn)“四個率先”，建成“四個中心”、具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心和全球城市提供必要保障和有力支撐。

《實施方案》確定的工作目標是：到2020年，全市土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤污染防治體系基本建成。到2030年，全市土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風險得到全面管控。主要指標是：到2020年，受污染耕地安全利用率達到95%左右，污染地塊安全利用率達到95%左右。到2030年，受污染耕地安全利用率達到98%左右，污染地塊安全利用率達到98%左右。

2、重點任務和保障措施

一是開展土壤狀況詳查，摸清污染底數(shù)。以農(nóng)用地和重點行業(yè)企業(yè)用地為重點，2018年底前摸清本市土壤污染狀況，優(yōu)化整合本市土壤及地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，構建土壤環(huán)境信息化管理平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的動態(tài)更新和信息共享。

二是強化源頭污染預防，防止新增污染。強化空間布局管控，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局;嚴控工業(yè)企業(yè)和市政設施污染排放，實施工業(yè)污染源全面達標計劃，加強涉重金屬行業(yè)、持久性有機污染物污染防控;加強固體廢物污染防治，推進工業(yè)固廢綜合利用和安全處置，規(guī)范建筑垃圾收運處置，完成非正規(guī)垃圾堆放點排查整治，強化危險廢物源頭監(jiān)控和全過程監(jiān)管;加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管，2020年全市化肥農(nóng)藥使用量在2015年基礎上削減20%左右，全市畜禽養(yǎng)殖規(guī)?？刂圃?00萬頭標準豬以下，加強水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治。

三是實施農(nóng)用地分類管理。在土壤污染狀況詳查基礎上，按照污染程度將農(nóng)用地劃為優(yōu)先保護、安全利用和嚴格管控等3個類別，實施分類管理;對優(yōu)先保護類耕地實施嚴格保護，對安全利用類耕地采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植和土壤改良等措施，對嚴格管控類耕地實施退耕還林或種植結構調(diào)整;加強林地園地和后備農(nóng)用地土壤環(huán)境管理。

四是實施建設用地全生命周期管理。繼續(xù)強化建設用地儲備、出讓、收回、續(xù)期等環(huán)節(jié)環(huán)境監(jiān)管;嚴格項目準入，防范建設用地新增污染;按照環(huán)境風險程度對本市潛在污染場地實施分級管控;結合土壤及地下水環(huán)境質(zhì)量狀況，嚴格控制污染場地規(guī)劃用途。

五是突出重點，有序推進污染場地治理修復。制定土壤污染治理與修復規(guī)劃，明確重點任務和分年度計劃;以擬開發(fā)利用為住宅、商業(yè)、學校、醫(yī)療、養(yǎng)老場所等環(huán)境敏感性用地項目的潛在污染場地為重點，有序推進治理修復，重點實施南大、桃浦等地區(qū)污染治理;強化治理與修復工程監(jiān)管，落實土壤污染治理修復責任。

圍繞上述目標指標和重點任務，《實施方案》提出了健全法規(guī)標準體系、創(chuàng)新環(huán)境治理體系、加大科技支撐力度、強化目標責任考核等四大保障措施。

四、預期成效

一是管控土壤環(huán)境風險，切實改善民生。到2020年，受污染耕地和污染地塊安全利用率達到95%左右。農(nóng)用地和建設用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風險得到基本管控，城鄉(xiāng)人居環(huán)境得到有效改善。

二是服務城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，優(yōu)化經(jīng)濟結構。通過本方案實施，進一步促進經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型升級、促進供給側(cè)結構性改革，為“穩(wěn)增長”、“調(diào)結構”及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出新貢獻。

三是培育環(huán)保新興產(chǎn)業(yè)，促進行業(yè)健康發(fā)展。通過本方案實施，將有力推動土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查、評估、治理修復和土壤污染防治咨詢服務、裝備藥劑生產(chǎn)等相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過科技創(chuàng)新研發(fā)，促進土壤污染防治行業(yè)健康發(fā)展。

相關名詞解釋

受污染耕地安全利用率

是指采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結構調(diào)整或退耕還林還草等安全利用措施的輕度、中度、重度超標耕地與全部輕微超標耕地面積之和，占行政區(qū)受污染耕地面積的比例。

污染地塊安全利用率

是指符合規(guī)劃用途土壤環(huán)境質(zhì)量標準的再利用開發(fā)污染地塊數(shù)量，占行政區(qū)全部再開發(fā)利用污染地塊的比例。

土壤污染風險管控

對農(nóng)用地而言，風險管控主要是指通過農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結構調(diào)整或退耕還林還草，以及劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域等措施，保障耕地安全利用，最大限度降低農(nóng)產(chǎn)品超標風險;對威脅地下水、飲用水水源安全的，制定和落實環(huán)境風險管控方案。對建設用地而言，風險管控主要是指通過對污染地塊設立標識，采取隔離、阻斷等措施，防止污染進一步擴散;劃定管控區(qū)域，限制人員進入，防止土壤擾動;通過用途管制，規(guī)避直接開發(fā)帶來的人體健康風險。

農(nóng)藝調(diào)控

是指利用農(nóng)藝措施對耕地土壤中污染物的生物有效性進行調(diào)控，減少污染物從土壤向作物，特別是向可食用部分的轉(zhuǎn)移，從而達到對污染耕地土壤的安全利用。農(nóng)藝調(diào)控措施主要包括低積累農(nóng)作物品種利用、土壤理化性狀調(diào)節(jié)、水分合理管理、功能性肥料施用等。

替代種植

是指降低農(nóng)產(chǎn)品超標風險，用具有較低農(nóng)產(chǎn)品超標風險的作物替代有較高農(nóng)產(chǎn)品超標風險的作物的措施，如用重金屬低積累水稻品種替代重金屬高積累水稻品種等。

種植結構調(diào)整

是指綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品品種特性和土壤污染狀況，在開展農(nóng)藝調(diào)控的同時，將食用農(nóng)作物調(diào)整為非食用農(nóng)作物或其他植物。

污染物特別排放限值

是指根據(jù)環(huán)境保護工作的要求，在國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、環(huán)境承載能力開始減弱，或環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱，容易發(fā)生嚴重環(huán)境污染問題而需要采取特別保護措施的地區(qū)，為嚴格控制企業(yè)的污染排放行為，專門設置的排放限值。執(zhí)行污染物特別排放限值的地域范圍、時間，由國務院環(huán)境保護主管部門或省級人民政府規(guī)定。

污染協(xié)同治理

是指從污染物產(chǎn)生、排放、處理全過程，實施水、大氣土壤污染綜合防治的治理模式，實現(xiàn)污水與污泥、廢棄與廢渣等處理環(huán)節(jié)的有效銜接，防止二次污染。

土地污染綜合防治先行區(qū)

是指為探索土壤污染源頭預防、風險管控、治理與修復、監(jiān)管能力建設等方面的有效措施，在土壤環(huán)境問題突出、群眾反映強烈、黨中央國務院有關領導曾作出明確批示的具有典型代表性的區(qū)域，以地市為單元建設的示范區(qū)。