固體廢物是一類(lèi)特殊的污染物，同時(shí)具有污染源、污染匯和二次資源的多重屬性，其環(huán)境管理是我國(guó)環(huán)境污染防治、循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和清潔生產(chǎn)推動(dòng)的共同任務(wù)，也是我國(guó)新時(shí)期以改善環(huán)境質(zhì)量為根本目的的環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容。
《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)我國(guó)固體廢物的環(huán)境管理體系作出了明確規(guī)定，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》也涉及較多的固體廢物環(huán)境管理要求。國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》分別從國(guó)家大氣、水、土壤污染防治需求角度，對(duì)固體廢物的環(huán)境管理工作作出了具體部署。習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上對(duì)我國(guó)普遍推行垃圾分類(lèi)制度發(fā)出了總攻動(dòng)員令。最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)危險(xiǎn)廢物非法排放、傾倒和處置等違法犯罪行為形成了巨大威懾。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，明確將生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計(jì)、流通消費(fèi)、回收利用、廢物處置等全生命周期，對(duì)我國(guó)廢棄電子電器產(chǎn)品、報(bào)廢汽車(chē)等產(chǎn)品類(lèi)廢物的環(huán)境管理提供了重要的制度保障。我國(guó)固體廢物環(huán)境管理已經(jīng)步入良性發(fā)展的快車(chē)道。
整體而言，我國(guó)固體廢物環(huán)境管理已經(jīng)取得了較大成績(jī)。固體廢物環(huán)境管理的法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，環(huán)境監(jiān)管的智能化、信息化、實(shí)時(shí)化能力持續(xù)加強(qiáng)，重點(diǎn)固體廢物如城市生活垃圾和危險(xiǎn)廢物的規(guī)范化管理和無(wú)害化處理水平不斷提高，主要固體廢物處理與利用的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化模式基本成熟，為我國(guó)環(huán)境污染防治和環(huán)境質(zhì)量改善做出了重大貢獻(xiàn)。但是，我們必須清醒地看到，我國(guó)固體廢物環(huán)境管理還存在較多薄弱環(huán)節(jié)，還需要進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)，補(bǔ)齊短板，消除隱患，解決難題，切實(shí)服務(wù)于環(huán)境質(zhì)量改善這一根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
建立統(tǒng)一的固體廢物產(chǎn)生量核算方法及基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)
目前我國(guó)固體廢物產(chǎn)生量數(shù)據(jù)獲取有多種方式：一是過(guò)磅稱(chēng)重，行業(yè)主管部門(mén)匯總統(tǒng)計(jì)，如城市生活垃圾清運(yùn)量；二是企業(yè)申報(bào)，環(huán)保部門(mén)匯總統(tǒng)計(jì)，如工業(yè)危險(xiǎn)廢物、工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量；三是專(zhuān)家根據(jù)生產(chǎn)、消費(fèi)規(guī)模或人口估算，如電子廢物、餐廚垃圾、農(nóng)村生活垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物產(chǎn)生量；四是污染源普查，2007 年我國(guó)進(jìn)行了第一次全國(guó)污染源普查，2017 年正式開(kāi)始第二次全國(guó)污染源普查。
不同統(tǒng)計(jì)方式得到的固體廢物產(chǎn)生量數(shù)據(jù)差距較大。如第一次全國(guó)污染源普查得到的2007 年工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為38.52 億噸，而同年環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)發(fā)布的工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量?jī)H為17.6 億噸，相差一倍以上；2014 年環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為3633.5 萬(wàn)噸，而專(zhuān)家根據(jù)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量中危險(xiǎn)廢物的合理比例估算的工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量超過(guò)9000 萬(wàn)噸，相差更是超過(guò)兩倍。城市生活垃圾清運(yùn)量數(shù)據(jù)相對(duì)可靠，但由于廣大村鎮(zhèn)產(chǎn)生的生活垃圾并未包括在內(nèi)，我國(guó)生活垃圾總體產(chǎn)生量依然缺乏準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)業(yè)固體廢物產(chǎn)生量無(wú)疑是巨大的，每年都要成為熱門(mén)話題的秸稈露天焚燒現(xiàn)象就是間接證明，但不同專(zhuān)家估算的數(shù)據(jù)之間差距動(dòng)輒以十億噸計(jì)。
固體廢物產(chǎn)生量的底數(shù)不清，處理去向統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的科學(xué)性和可靠性自然也會(huì)大打折扣，覆蓋全國(guó)、包含各類(lèi)固體廢物的“減量化、資源化、無(wú)害化”的績(jī)效評(píng)估就無(wú)從談起，固體廢物環(huán)境管理頂層設(shè)計(jì)就成了空中樓閣，固體廢物處理與利用對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善作出的巨大貢獻(xiàn)也難以客觀呈現(xiàn)。因此，建立統(tǒng)一的固體廢物產(chǎn)生量核算方法及包含產(chǎn)生量、特性和處理去向等內(nèi)容的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，尤其是摸清固體廢物產(chǎn)生量底數(shù)，是嚴(yán)格監(jiān)管、精準(zhǔn)治廢的重要基礎(chǔ)。
完善固體廢物環(huán)境管理法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)體系
《固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國(guó)固體廢物環(huán)境管理最重要的依據(jù)，1995 年頒布以來(lái)已經(jīng)過(guò)4 次修訂，最近一次修訂于2016 年11 月17 日通過(guò)。但是，修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》除了對(duì)農(nóng)膜回收、畜禽糞便處理、秸稈禁燒提出原則性要求外，對(duì)農(nóng)業(yè)固體廢物管理的部門(mén)歸屬依然未做規(guī)定，農(nóng)業(yè)固體廢物究竟由哪個(gè)部門(mén)管理、依據(jù)什么管理、如何管理依然是空白?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)農(nóng)村生活垃圾，僅提出其污染防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定，使得大多數(shù)地方農(nóng)村生活垃圾管理實(shí)際上處于無(wú)法可依、無(wú)人該管的境地。
由于歷史的原因，我國(guó)不同固體廢物由不同部門(mén)主管，涉及固體廢物管理的部門(mén)主要有環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、公安部、供銷(xiāo)合作總社、海關(guān)總署等。即使是同一固體廢物，若采用不同方法處理，或在不同處理與利用環(huán)節(jié)，主管部門(mén)也不一樣。這種“九龍治水”的管理模式降低了固體廢物治理效率，加大了環(huán)境監(jiān)管的難度。
包裝廢物是我國(guó)生活垃圾中增長(zhǎng)速度最快的部分，在消耗大量資源的同時(shí)也加重了環(huán)境污染。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決包裝廢物污染環(huán)境問(wèn)題最有效的辦法是通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法在源頭限制過(guò)度包裝，強(qiáng)制使用適度包裝、綠色包裝和再生包裝，推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，建立規(guī)范的收集、處理與再生利用設(shè)施。但是我國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)包裝廢物管理的法規(guī)，處理成本外部化致使過(guò)度包裝愈演愈烈。廢棄電子電器產(chǎn)品管理也在一定程度上存在類(lèi)似問(wèn)題。
危險(xiǎn)廢物處理方面最具爭(zhēng)議的一項(xiàng)規(guī)定是：具有毒性的危險(xiǎn)廢物處理后的產(chǎn)物仍然是危險(xiǎn)廢物，除非處理產(chǎn)物滿足專(zhuān)用污染控制標(biāo)準(zhǔn)。此項(xiàng)規(guī)定具有合理性，原因是某些危險(xiǎn)廢物的危害特性不會(huì)因得到某種處理而消除，如含重金屬危險(xiǎn)廢物固化穩(wěn)定化之后，重金屬的危害特性并未消除，只是被限制在一定范圍之內(nèi)。但是，毒性危險(xiǎn)廢物數(shù)量眾多，特性各異，不同處理技術(shù)對(duì)污染物的效果也各不相同，應(yīng)該全面完整地理解和應(yīng)用“危害特性是否消除”這一判定原則。
如含毒性有機(jī)物的危險(xiǎn)廢物采用高溫?zé)崽幚?，或者是含重金屬的危險(xiǎn)廢物采用同步分離回收重金屬的高溫?zé)崽幚?，因毒性有機(jī)物在高溫下得到焚毀去除，重金屬因得到分離回收，爐渣中基本不含有毒性有機(jī)物，重金屬含量也顯著降低，可以認(rèn)為其危害特性已經(jīng)基本消除，爐渣就沒(méi)有必要再按照危險(xiǎn)廢物管理。含油污泥、抗生素菌渣、生活垃圾焚燒飛灰等危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量較大，危害特性相對(duì)較為明確，但受制于上述規(guī)定，處置技術(shù)選擇面臨較大困境。一刀切的規(guī)定會(huì)阻礙更為先進(jìn)、更為徹底的處理技術(shù)的推廣應(yīng)用。
強(qiáng)化固體廢物全過(guò)程管理和風(fēng)險(xiǎn)管理
固體廢物首先是污染源，對(duì)環(huán)境可能的污染貫穿于其從產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、貯存、處理到最終處置和綜合利用的整個(gè)生命周期過(guò)程中，污染形式包括水、大氣和土壤污染以及生態(tài)破壞，因此固體廢物環(huán)境管理是對(duì)固體廢物全生命周期的污染控制，即具有全過(guò)程管理的特點(diǎn)。由于固體廢物復(fù)雜多變的特性，處理與利用工藝流程通常較長(zhǎng)，環(huán)境監(jiān)管上容易出現(xiàn)漏洞。某些固體廢物本身對(duì)環(huán)境的危害較小，但在處理處置或資源能源回收過(guò)程中可能產(chǎn)生較大的環(huán)境影響，如從電子線路板中回收稀貴金屬；一些固體廢物的資源化產(chǎn)品在使用中也可能帶來(lái)長(zhǎng)期的負(fù)面環(huán)境影響，如重金屬含量較高的污泥堆肥土地利用。孤立來(lái)看，某些固體廢物處理單項(xiàng)技術(shù)具有一定優(yōu)勢(shì)，但是從固體廢物處理與利用全鏈條來(lái)看，則不一定最優(yōu)，可能存在“壓下葫蘆起了瓢”的問(wèn)題。更進(jìn)一步來(lái)看，許多固體廢物是水、大氣、土壤污染治理中污染物分離富集的產(chǎn)物，即污染“匯”，如污水處理廠污泥、河道清淤底泥、煙氣凈化殘?jiān)?、開(kāi)挖出來(lái)的嚴(yán)重污染土壤等。這些固體廢物的處理與利用必須以系統(tǒng)思維實(shí)現(xiàn)全局優(yōu)化，否則就會(huì)出現(xiàn)“逆向污染控制”問(wèn)題，即將歷經(jīng)多重環(huán)節(jié)、付出很大代價(jià)才富集到相對(duì)穩(wěn)定的少量固體廢物中的污染物重新釋放到水、大氣和土壤等環(huán)境介質(zhì)中，不但無(wú)助于環(huán)境質(zhì)量改善，反而會(huì)增加污染物排放。
同時(shí)，固體廢物來(lái)源廣泛，種類(lèi)繁多，可能含有的污染物質(zhì)和有毒有害物質(zhì)不勝枚舉，特性迥異，不可能采用類(lèi)似于水污染、大氣污染物排放的有限標(biāo)準(zhǔn)加以管理，需要根據(jù)不同固體廢物的特性，以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最小化為目標(biāo)進(jìn)行管理，即具有風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)。
但是，目前固體廢物環(huán)境管理還是偏重于排放標(biāo)準(zhǔn)管理，導(dǎo)致固體廢物處理與利用中可能出現(xiàn)排放口監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)，但污染物在達(dá)到排放口之前實(shí)際上已經(jīng)以某種形式排放到了環(huán)境當(dāng)中，或者稀釋于資源化產(chǎn)品當(dāng)中的現(xiàn)象，即發(fā)生污染轉(zhuǎn)移、污染擴(kuò)散或污染延伸。另外一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理與全過(guò)程管理相輔相成，密不可分，單純依賴(lài)排放標(biāo)準(zhǔn)管理，就難以實(shí)現(xiàn)全過(guò)程污染物減排的目標(biāo)。例如我國(guó)生活垃圾填埋滲濾液處理的排放標(biāo)準(zhǔn)較為苛刻，造成滲濾液處理技術(shù)路線單一化且流程過(guò)長(zhǎng)，企業(yè)高度依賴(lài)成本高昂的膜分離技術(shù)才能勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)污染物排放達(dá)標(biāo)，但處理過(guò)程資源能源消耗過(guò)大、各環(huán)節(jié)污染物可能泄漏、膜濃縮液難以處理等問(wèn)題的存在，大大降低了嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期減排效益，反而增大了滲濾液處理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
因地制宜循序漸進(jìn)推動(dòng)固體廢物環(huán)境管理
固體廢物環(huán)境管理是一個(gè)漸進(jìn)改善的過(guò)程，即“沒(méi)有最好，只有更好”。尤其是在我們這樣一個(gè)城鄉(xiāng)之間、地域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不平衡的發(fā)展中大國(guó)，固體廢物環(huán)境管理必須因地制宜，區(qū)別對(duì)待，動(dòng)態(tài)改進(jìn)。
以生活垃圾處理為例，在北京、上海、廣州、深圳、蘇州等經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)達(dá)的城市，生活垃圾環(huán)境管理應(yīng)該優(yōu)先考慮環(huán)境安全保障，注重微量有毒有害污染物的嚴(yán)格控制；在我國(guó)大部分城市區(qū)域，應(yīng)該優(yōu)先考慮區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善，重點(diǎn)放在控制生活垃圾對(duì)水、大氣和土壤環(huán)境的污染，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)微量有毒有害污染物的控制；在西部小城市及廣大村鎮(zhèn)地區(qū)，應(yīng)該優(yōu)先考慮環(huán)境衛(wèi)生條件提升，首先解決生活垃圾隨意堆放、無(wú)控處理導(dǎo)致的蚊蠅孳生、疾病傳播、塵土飛揚(yáng)、四處冒煙和視覺(jué)污染等問(wèn)題，然后逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理和無(wú)害化處置。當(dāng)然村鎮(zhèn)在生活垃圾處理技術(shù)選擇時(shí)，應(yīng)該盡可能選擇可兼顧環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境安全要求的可控技術(shù)，嚴(yán)禁采用環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)極大的露天焚燒或簡(jiǎn)易焚燒方法處理固體廢物。在實(shí)踐中，如果不考慮我國(guó)各地不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，不能夠循序漸進(jìn)，一味地高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，就會(huì)造成固體廢物處理設(shè)施建設(shè)“要么滿分，要么零分”的僵局。由于達(dá)不到高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，一些地方無(wú)法建設(shè)或干脆不建固體廢物處理設(shè)施，甚至對(duì)固體廢物放任自流，最終損害的還是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及居民身體健康。
再如污水處理廠污泥處理方面，北京市城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司總經(jīng)理?xiàng)钕蚱街赋鑫勰嗵幚淼募夹g(shù)發(fā)展優(yōu)先序：“填埋肯定比亂扔好，但是得找到場(chǎng)地；焚燒肯定比填埋好，但是得治理好煙氣；土地利用肯定比焚燒好，但是得嚴(yán)格管理”，可謂一語(yǔ)中的。不堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)，循序漸進(jìn)，鼓吹能夠有“吃干榨盡”“零排放”的技術(shù)來(lái)一勞永逸地解決復(fù)雜的固體廢物處理與利用問(wèn)題，實(shí)際上不過(guò)是“移花接木”“瞞天過(guò)?！?，不但解決不了問(wèn)題，反而擾亂了先進(jìn)成熟技術(shù)應(yīng)用的市場(chǎng)環(huán)境與輿論環(huán)境。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的逐漸轉(zhuǎn)變和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的扎實(shí)推進(jìn)，天變藍(lán)、水變清、土變凈的美麗中國(guó)終會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，但我們?cè)谏a(chǎn)、生活中不可能不產(chǎn)生固體廢物，而且隨著生產(chǎn)方式、生活水平的變化，固體廢物的種類(lèi)、特性也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，必須持續(xù)不斷地創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)更為先進(jìn)、更為高效、更為環(huán)境友好的固體廢物處理與利用技術(shù)。
總之，由于固體廢物種類(lèi)繁多，特性復(fù)雜，牽涉面廣，處理和利用環(huán)節(jié)多流程長(zhǎng)，其環(huán)境管理本身具有艱巨性和持久性，是世界各國(guó)，包括環(huán)境問(wèn)題整體上已經(jīng)得到較好解決的發(fā)達(dá)國(guó)家所面臨的共同挑戰(zhàn)。我國(guó)固體廢物環(huán)境管理已經(jīng)取得較大成績(jī)，但是無(wú)疑也還存在較多問(wèn)題，有的是歷史積留問(wèn)題，有的是新形勢(shì)下產(chǎn)生的新問(wèn)題。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，這些問(wèn)題都是在發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題，只能通過(guò)更好的發(fā)展來(lái)解決，也一定能夠通過(guò)更好的發(fā)展來(lái)解決。黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，為破解固體廢物環(huán)境管理難題指出了清晰的方向，提供了科學(xué)的指引。在上述五大發(fā)展理念指引下，固體廢物環(huán)境管理大有可為，一定可以取得更大的成績(jī)，為顯著改善環(huán)境質(zhì)量、全面建成小康社會(huì)作出更大的貢獻(xiàn)。