1. 中國污染場地修復市場現(xiàn)狀及存在問題

1.1土地公有制

中國實行的是土地公有制，個人不允許擁有土地，只允許政府和集體組織等公有團體擁有土地，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。在中國，任何土地的所有權(quán)不允許買賣，在土地交易過程中發(fā)生轉(zhuǎn)移的只是土地使用權(quán)，而且這種使用權(quán)是有年限的。因此，雖然土地使用權(quán)可以依法出讓和轉(zhuǎn)讓，但實質(zhì)上相當于土地使用權(quán)的長期出租，并且一次性繳清租金。個體土地所有權(quán)的缺失和土地所有權(quán)禁止買賣意味著各級政府是污染場地調(diào)查與修復領(lǐng)域最大的客戶，同時也意味著個體無法也不愿意對土地的污染狀況負有實質(zhì)性的責任。

1.2 污染者付費原則在中國的實施情況

1979年制定的《環(huán)境保護法(試行)》規(guī)定：“已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應當按照誰污染誰治理的原則，制定規(guī)劃，積極治理，或者申請主管部門批準轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷”。1989年制定并實施至今的《環(huán)境保護法》，第24條規(guī)定，“產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護工作納入規(guī)劃，建立環(huán)境保護責任制度;采取有效措施防治在生產(chǎn)建設或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、固體廢棄物、粉塵、惡臭、放射性物質(zhì)及噪音、震動、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害”。由于歷史原因，有相當一批國有老企業(yè)設備陳舊，工藝落后，原來就沒有凈化設備，這批企業(yè)污染的治理，需要加大投資，如果全部治理責任由企業(yè)承擔，在某些情況下是行不通的。

2008年，中國國家環(huán)保部頒布了《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2008〕48號)。該文件提出：按照“誰污染、誰治理”的原則，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的單位和個人負責修復和治理。造成污染的單位已經(jīng)終止，或者由于歷史等原因確實不能確定造成污染的單位或者個人的，被污染的土壤或者地下水，由有關(guān)人民政府依法負責修復和治理;該單位享有的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人負責修復和治理。

具體到上述條文在現(xiàn)實中的執(zhí)行，由于缺少可操作的實施細則，實際操作過程中很難實現(xiàn)“污染者付費原則”?，F(xiàn)實情況是，由于城市的擴張或產(chǎn)業(yè)升級的需要，迫使多數(shù)國有老企業(yè)關(guān)閉或向城市外圍人口較少處搬遷，而部分企業(yè)經(jīng)營不善已經(jīng)頻臨破產(chǎn)或已經(jīng)破產(chǎn)，因此無法支付企業(yè)關(guān)閉或搬遷后的場地修復費用。政府希望通過重新開發(fā)利用這些地塊，也即，通過轉(zhuǎn)讓地塊使用權(quán)，來支付土地修復的費用。但現(xiàn)實是：轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)所獲取的費用可能不足以支付全部的修復費用。

1.3 中國現(xiàn)階段實施場地修復的主要動力

土地性質(zhì)變更，主要是工業(yè)用地變成住宅用地，也即，污染場地的重新開發(fā)利用，是啟動現(xiàn)階段中國場地修復的動力。中國目前還沒有特定用于污染場地調(diào)查與修復的法律和法規(guī)，現(xiàn)存的兩個關(guān)于污染場地的政策性文件是：《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》(環(huán)辦〔2004〕47號，以下簡稱“47號文件”)和《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2008〕48號，以下簡稱“48號文件”)。而這兩個文件之所以出臺，直接原因是由于前些年，企業(yè)搬遷后遺留的場地不經(jīng)過調(diào)查修復便直接開發(fā)利用，在此過程中，遺留在場地上的污染物造成了一些環(huán)境污染事故，引起了中國環(huán)保部門的重視。

1.4 非開放的環(huán)境咨詢市場

上述提及的47號文件中規(guī)定：所有產(chǎn)生危險廢物的工業(yè)企業(yè)、實驗室和生產(chǎn)經(jīng)營危險廢物的單位，在結(jié)束原有生產(chǎn)經(jīng)營活動，改變原土地使用性質(zhì)時，必須經(jīng)具有省級以上質(zhì)量認證資格的環(huán)境監(jiān)測部門對原址土地進行監(jiān)測分析，報送省級以上環(huán)境保護部門審查，并依據(jù)監(jiān)測評價報告確定土壤功能修復實施方案。

因此，大多數(shù)場地企業(yè)主，在改變原土地使用性質(zhì)時，直接去咨詢當?shù)丨h(huán)保局下屬的環(huán)境監(jiān)測部門。而這些環(huán)境監(jiān)測部門在此之前以監(jiān)測大氣和地表水為主，對污染場地和污染在地下運移的知識儲備還沒有達到進行規(guī)范的污染場地調(diào)查和風險評估的要求。因此，出具的污染場地調(diào)查報告缺少很多必要信息和參數(shù)，往往無法據(jù)此提出修復方案。

1.5 客戶對污染場地的相關(guān)知識有限

這一點有兩層含義。其一，由于歷史信息記錄不全或其它不能說明的原因，在第一階段場地調(diào)查(資料搜集、人員訪談和現(xiàn)場踏勘)期間，客戶能夠提供的有用信息非常有限;其二，客戶為了節(jié)省費用或?qū)ξ廴緢龅匦迯瓦^程不了解，往往要求做完第二階段的初步調(diào)查后就進行場地修復，而這個階段的調(diào)查報告缺失包括污染深度、污染范圍和場地水文地質(zhì)條件在內(nèi)的很多必要信息和參數(shù)，這導致后期的修復存在很大風險。

1.6 沒有正式頒布的國家級技術(shù)導則

目前，除了北京市頒布了地方性的污染場地調(diào)查評價導則外，國家污染場地調(diào)查和修復的相關(guān)導則還沒有正式頒布，還處在征求意見階段。這些導則包括《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范》;《污染場地評估技術(shù)導則》;《污染場地土壤修復技術(shù)導則》;《污染場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導則》。技術(shù)導則的缺失導致了各地場地調(diào)查評估和修復驗收工作的隨意性。

1.7 僅僅修復土壤而忽略地下水

場地上的土壤、地下水、地表水(包括各類儲池儲罐內(nèi)的廢水)和河流底泥是污染場地上不可分割的統(tǒng)一體，然而，由于沒有正式頒布的技術(shù)導則，在實際污染場地調(diào)查和修復過程中，為了節(jié)省費用，客戶僅僅強調(diào)土壤污染而故意忽略其它介質(zhì)尤其是地下水污染調(diào)查和修復。為此，對于中國南方地下水埋深較淺的地區(qū)，土壤修復后由污染地下水造成的二次污染不可避免。

1.8 土壤修復完畢后需要批復文件才能重新進行場地開發(fā)

前文提到的47號文件還規(guī)定：當?shù)卣h(huán)境保護部門負責土壤功能修復工作的監(jiān)督管理。在實際操作過程中，在污染土壤修復完畢后，業(yè)主或開發(fā)商需要根據(jù)第三方監(jiān)測單位的監(jiān)測驗收合格結(jié)果，向環(huán)保局申請場地修復合格、可以進行開發(fā)的批復文件。然而，針對場地修復之后的監(jiān)測驗收目前也同樣缺乏技術(shù)導則。

1.9 批復文件獲取后場地的環(huán)境責任仍不明確

當業(yè)主或開發(fā)商獲得修復合格的批復文件后，如果場地在開發(fā)建設的開挖過程中發(fā)現(xiàn)了調(diào)查和修復階段沒有發(fā)現(xiàn)的污染(比如由地下水二次污染造成)，則責任主體尚不明確。此外，場地修復完畢后，長期監(jiān)測和后續(xù)維護的責任主體也并不明確。

1.10 場地污染信息保密

中國在污染場地監(jiān)管方面還缺少透明化管理，污染場地的調(diào)查報告和修復驗收報告屬于保密文件，社區(qū)公眾沒有渠道獲悉關(guān)于場地污染程度的信息，業(yè)主也不希望參與場地調(diào)查和修復的相關(guān)方向外披露有關(guān)場地的任何信息。

1.11 建筑垃圾和外來堆土管理不規(guī)范

目前由于中國對于污染場地的監(jiān)管還不完善，導致企業(yè)搬遷設施拆除后的建筑垃圾隨意堆放在場地上。無論場地調(diào)查是在拆遷之前還是之后所做，場地上堆放的建筑垃圾都給后續(xù)的工作造成了很大困難。除此之外，有些拆遷后的場地管理不善，導致大量質(zhì)量不明的外來堆土進入，也給后續(xù)的調(diào)查和修復造成了困難。

1.12 目前異位修復方法占修復技術(shù)的主導地位

異位修復方法是中國現(xiàn)階段污染場地修復采用的主要方法，包括異位異地(開挖后將土壤運出場外)，或者異位原地(開挖后在現(xiàn)場處理)。原地原位修復方法很少采用，原因有兩個：其一，由于后續(xù)場地開發(fā)需要，客戶要求的修復工期非常短，導致修復企業(yè)可選擇的修復技術(shù)非常有限，不得不采用高耗能、高成本的異位修復技術(shù)。耗能低但耗時長的修復技術(shù)，根本就沒有市場;其二，修復企業(yè)本身缺少原地原位修復技術(shù)的實施經(jīng)驗。

2. 中國污染場地修復市場規(guī)范化的前提條件(基本需求)

基于前文的分析，中國形成一個規(guī)范的污染場地修復市場的前提條件或基本需求如下：

針對場地評價、風險評估和場地修復方面的專有法律、法規(guī)

針對外來土清運、傾倒和再利用的法規(guī)

對各地客戶(主要是各級政府和環(huán)境管理部門)進行污染場地管理和再開發(fā)利用流程的培訓

在污染場地再開發(fā)過程中，提升環(huán)境咨詢顧問的地位

建立和頒布污染場地調(diào)查評估與修復驗收操作導則，尤其是在地下水調(diào)查和修復領(lǐng)域

基于實質(zhì)性風險評價的場地修復

提升污染場地管理流程中的公眾參與意識

建立場地調(diào)查和修復信息對公眾開放的制度