本文提出用PPP模式對平臺公司進(jìn)行改革的方案，按照“先政府后平臺、先債務(wù)后項目、先存量后增量”的思路，并堅持“分類實施”的原則，逐步實現(xiàn)平臺公司與政府脫鉤，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
一、政府融資平臺公司的界定
國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2010］19號）中，對地方政府融資平臺公司的界定為“由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體”。
財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹＜國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知＞相關(guān)事項的通知》（財預(yù)［2010］412號）中，進(jìn)一步明確“納入清理范圍的融資平臺公司是指，由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等?！?br /> 根據(jù)國發(fā)19號文和財預(yù)412號文，地方政府融資平臺公司（“以下簡稱平臺公司”）具有三個特征：一是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等出資設(shè)立，出資方式有財政撥款、注入土地、股權(quán)投資等；二是承擔(dān)地方政府投資項目的“投融資”功能；三是具有有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，如建設(shè)投資公司、國有資產(chǎn)運營公司、行業(yè)性投資公司等。
二、平臺公司分類
從經(jīng)營區(qū)域級主營業(yè)務(wù)范圍的角度，我市融資平臺可以分為以下四類：
（一）綜合平臺
如各個省級城投公司等。這類平臺一般承擔(dān)所在區(qū)域城市的建設(shè)財政職能，還是所在行政區(qū)域內(nèi)重大項目的融資主體、項目建設(shè)主體和公用事業(yè)的運營管理主體。綜合平臺在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢，融資成本低、組織項目建設(shè)的效率高、運營管理能力強。
（二）行業(yè)平臺
如各地的保障房公司、水務(wù)公司、軌道公司等。這類平臺是城市建設(shè)中某一特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運營主體，同時承擔(dān)所在行業(yè)的部分管理職能。行業(yè)平臺一般具有自己的施工、運營隊伍，專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢明顯，組織項目建設(shè)的效率高、運營管理能力強，在其領(lǐng)域具有明顯優(yōu)勢。
（三）園區(qū)平臺
如各地園區(qū)開發(fā)公司等，類似園區(qū)內(nèi)的城投公司。園區(qū)平臺一般承擔(dān)相應(yīng)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。
（四）空殼平臺
2008年全球金融危機后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模少、可運作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱的區(qū)縣級平臺。部分公司主要承擔(dān)安排干部、分流編制人員、處理不良資產(chǎn)的作用，對地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)起到的作用較小。
三、平臺公司發(fā)展歷程及存在的問題
（一）平臺公司發(fā)展歷程
改革開放后，東部沿海城市在經(jīng)濟快速發(fā)展的帶動下城市規(guī)模逐漸擴大，新開發(fā)地區(qū)建設(shè)任務(wù)增多。在此背景下，東部沿海地區(qū)成立了一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司，其主要職能是承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。90年代后期，隨著分稅制改革，地方政府財力下降，但城市建設(shè)需求卻迅速增長。最早上海市探索由城投公司融資，財政給予擔(dān)保，此舉獲得成功，有力的推動了上海城市建設(shè)。受此啟發(fā)，全國各地成立了大量融資平臺公司。2004年，天津市委市政府批準(zhǔn)成立天津城投集團(tuán)，作為政府性的投資公司，專司重大城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資、建設(shè)職責(zé)，注冊資本為677億元，資產(chǎn)規(guī)模超4000億元，位居天津市大型國有企業(yè)之首。
總體看來，在地方政府缺乏規(guī)范的融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的情況下，通過地方政府融資平臺公司，把銀行資金優(yōu)勢、政府信用優(yōu)勢和市場力量結(jié)合起來，支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，對促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展、特別是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。
2008年后，為應(yīng)對國際金融危機沖擊、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，國家提出四萬億投資計劃，在此帶動下各地又集中成立了一批融資平臺公司。大量平臺公司大規(guī)模、高成本的融資行為使債務(wù)規(guī)模迅速擴大，由于大部分是以地方政府財政為擔(dān)保，由此形成隱性政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。
隨著2013年后還款期的集中到來，地方政府債務(wù)規(guī)模過大問題引起中央關(guān)注，由國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)19號文，要求清理平臺公司債務(wù)。2014年進(jìn)一步印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號），要求地方政府加強債務(wù)管理，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。自此，平臺公司的發(fā)展進(jìn)入新階段，以規(guī)范舉債行為、化解債務(wù)風(fēng)險、轉(zhuǎn)型改革為主要特征。
（二）平臺公司出現(xiàn)的問題
我市平臺公司經(jīng)過2008年后的快速發(fā)展，暴露出以下可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險的問題：
1、債務(wù)規(guī)模過大
平臺公司融資普遍缺乏有效監(jiān)督，容易造成債務(wù)規(guī)模失控。平臺公司建設(shè)的項目絕大多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資規(guī)模大，且難以產(chǎn)生現(xiàn)金流入，存量債務(wù)償還只能靠借新還舊。由此造成債務(wù)規(guī)模越滾越大。
2、融資成本高
我市在近些年進(jìn)行了大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金需求巨大。部分平臺公司因資信等級低，難以獲得低息資金。為盡快完成融資需求，部分平臺公司舉借了部分高息債務(wù)，如信托、保險資金。
3、項目實施效率低
我市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較多采用指派的方式將任務(wù)制定一家平臺公司承擔(dān)。該平臺公司以財政支付為擔(dān)保進(jìn)行融資，招選擇設(shè)計、施工單位進(jìn)行建設(shè)，項目建成后移交給相應(yīng)事業(yè)單位運營。整個過程中缺少必要的選擇、競爭過程，僅有的設(shè)計、施工招標(biāo)也出現(xiàn)了一些不規(guī)范的做法，由此導(dǎo)致成本高、效率低。
4、權(quán)力尋租問題時有發(fā)生
十八大后處置的權(quán)利尋租案例中，很多與工程相關(guān)聯(lián)。在各地城投公司中也存在著權(quán)利的關(guān)聯(lián)交易現(xiàn)象，某市也出現(xiàn)了一些典型案例。
四、以PPP模式推動平臺公司改革的可行性
（一）政策依據(jù)
1、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》
推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，推進(jìn)公共資源配置市場化。消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革。
2、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）
加強政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。
3、《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》（財金［2014］112號）
各級財政部門要鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項目，以TOT（轉(zhuǎn)讓－運營－移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營，切實有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險。
4、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)［2015］42號）
積極引進(jìn)社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。探索通過以獎代補等措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目。積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。
（二）平臺公司的業(yè)務(wù)領(lǐng)域適宜PPP模式實施
平臺公司主要從事城市道路、高速公路、軌道交通、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項目建設(shè)、運營。這些項目一般公益性明顯但又缺少經(jīng)營性或經(jīng)營性較差。平臺公司建設(shè)這些項目一般不是為了盈利，而是完成政府指派的任務(wù)。
PPP模式應(yīng)用于應(yīng)由政府提供，但政府提供效率低下的項目。集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。
平臺公司從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域與適宜采取PPP模式的領(lǐng)域基本上是重合的。因此，以PPP模式推動平臺公司改革具有操作基礎(chǔ)。
（三）平臺公司有能力參與PPP項目
平臺公司經(jīng)過多年的發(fā)展，人員穩(wěn)定、業(yè)務(wù)熟練，尤其是大項目經(jīng)驗豐富，具有完成重大工程項目建設(shè)的能力。
另外，平臺公司擁有土地等資產(chǎn)，具有政府背景，資信等級一般較高，其融資成本較民企低，具有低成本資金優(yōu)勢。
因此，平臺公司轉(zhuǎn)型后以社會資本的身份參與PPP項目，具有項目經(jīng)驗、資金成本等方面的優(yōu)勢，具備一定的市場競爭力。
五、改革方案探討
（一）改革思路及實施方案
按照“先政府后平臺、先債務(wù)后項目、先存量后增量”的思路，并堅持“分類實施”的原則，推動平臺公司改革。
1、先政府，后平臺
首先政府提高對PPP的認(rèn)識，充分認(rèn)識PPP對轉(zhuǎn)變政府、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。劃清政府與市場的界限，改革基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式。對有一定收益和現(xiàn)金流的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項目，優(yōu)先采用PPP方式，吸引社會資本參與，充分利用社會資本管理、資金和技術(shù)等優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，為投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造空間。
然后對平臺公司進(jìn)行法人治理體系改革。平臺公司一般只是在形式上具有法人實體，但公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全，董事長、總經(jīng)理等主要管理人員大多為現(xiàn)任公務(wù)員或事業(yè)編制人員。建議以建立現(xiàn)代企業(yè)為目標(biāo)，根據(jù)公司法等要求，逐步建立健全企業(yè)董事會、監(jiān)事會和總經(jīng)理等法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換職工身份，現(xiàn)任公務(wù)人員退出管理階層，實現(xiàn)管理人員職業(yè)化，理順和業(yè)務(wù)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門的關(guān)系。
2、先債務(wù)、后項目
先對平臺公司自身債務(wù)進(jìn)行處理。根據(jù)國發(fā)19號文和財預(yù)412號文的要求，對平臺公司債務(wù)進(jìn)行分類處理。因承擔(dān)公益性項目建設(shè)運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)，劃為政府債務(wù)；因承擔(dān)公益性項目建設(shè)運營舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)及因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)運營舉借的債務(wù)，劃為企業(yè)債務(wù)，由平臺公司負(fù)責(zé)償還。
債務(wù)劃分后，再考慮用PPP模式對不同的債務(wù)進(jìn)行處理，或由平臺公司參與PPP項目。
3、現(xiàn)存量、后增量
先對平臺公司存量項目進(jìn)行處理，以解決貸款到期問題。通過出售產(chǎn)權(quán)、租賃等方式，推動平臺公司已建成，或者在建項目與社會資本投資者開展合作，交由項目公司建設(shè)和經(jīng)營，平臺公司收回投資后優(yōu)先還本付息。通過在存量項目中與社會資本的合作，逐步摸索改革經(jīng)驗。對PPP模式操作成熟后，再以新項目進(jìn)行合作，或者以社會資本的身份參與項目。
4、分類實施
綜合平臺公司具有較強的綜合實力，重大項目經(jīng)驗豐富，與政府關(guān)系最密切，應(yīng)優(yōu)先考慮兩種方式參與項目，一是以政府出資代表的身份，入股項目公司，代表政府對項目進(jìn)行把控，維護(hù)公共利益；二是以社會資本的身份與政府合作大型項目，對項目進(jìn)行整體操盤。
行業(yè)平臺公司，一般具有特定行業(yè)項目的運營經(jīng)驗，其運營的項目一般具有經(jīng)營性。對其存量項目，可委托社會資本運營，或者引入社會資本入股，共同經(jīng)營。對政府新建項目，專業(yè)平臺公司可與政府合作，或受社會資本委托參與項目運營。
園區(qū)平臺公司在園區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中起到開路先鋒的作用，對其改革可暫緩到園區(qū)發(fā)展基本穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施基本完善后再進(jìn)行。改革方案可參照綜合性平臺公司實施，操盤項目整體開發(fā)或作為政府出資代表入股項目公司。
空殼型平臺公司情況復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)具體情況確定改革方案。
（二）平臺公司參與PPP項目的方式
1、作為社會資本與政府進(jìn)行合作
平臺公司作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作的項目。此時需要實現(xiàn)平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)。其已承擔(dān)的地方政府債務(wù)，應(yīng)納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。
2、作為政府方出資代表參股項目公司
政府指定平臺公司作為政府方出資代表參股項目公司。此時地方融資平臺公司既作為政府方的出資代表在項目公司中行使股東權(quán)利，又作為項目公司股東之一參與到項目公司的日常運營及利潤分配。在項目公司層面進(jìn)行平臺公司在與社會資本的合作，既有利于平臺公司向社會資本學(xué)習(xí)，積累市場化運營經(jīng)驗，又可將合作失敗的風(fēng)險控制在項目公司層面，與平臺公司母體隔離，不至于危及平臺公司整體。
對于項目建設(shè)也有眾多優(yōu)勢。一是平臺公司在項目前期工作及工程建設(shè)管理方面經(jīng)驗較為豐富，由其協(xié)助項目實施機構(gòu)開展前期工作，有利于推動PPP項目進(jìn)展。二是平臺公司作為項目公司股東方，可以參與項目公司的日常經(jīng)營及決策，有利于增強政府方對于項目公司的把控力度，有效地約束社會資本的行為。因此，該種參與方案容易獲得政府支持，減少改革阻力。
六、結(jié)語
中央、國務(wù)院多次發(fā)文要求對平臺公司進(jìn)行改革，但其問題由來已久，債務(wù)規(guī)模普遍較大，利益關(guān)系盤根錯節(jié)，對城市建設(shè)、政績積累具有重要作用，因此其改革推動緩慢。本文提出用PPP模式推動平臺公司改革的思路，希望能為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家的改革工作提供思路借鑒。