二、中國環(huán)境資源立法的發(fā)展歷程

　　1.世界上最早的環(huán)境資源“立法”雛形

　　“天人合一”的思想源于周代，在《周易》中，含有“坎”、“坤”(水與土)兩卦，表明人類開始認識到大地是農業(yè)生態(tài)環(huán)境的基礎，天人之間的關系應該協(xié)調。在這個思想指導下，出現了古代樸素的自然環(huán)境資源管理理念。儒家“親親而仁民，仁民而愛物”的思想，要求耕作不失農時，捕魚勿用過細之網，砍伐樹木要適度，要按時節(jié)進行。在《孟子·告子篇》中，孟子提出“茍得其養(yǎng)，無物不長”的觀點，如果自然資源得到保護，就會為人類永續(xù)利用。這也是最早的可持續(xù)發(fā)展理念和思想。

　　中國是世界最早出現環(huán)境資源“立法”雛形的國家，古代環(huán)境保護的法律規(guī)范的產生，可以追溯到公元前2100-1600年夏朝時期。據《逸周書·大聚》記載，夏朝時期規(guī)定“春三月，山林不登斧斤，以成草木之長；夏三月，川澤不入網罟，以成長魚鱉之長”，即“禹禁”。殷商時期，就有禁止在街道倒生活垃圾的規(guī)定，而且視其為犯罪?！俄n非子·內儲說上》載：“殷之法，刑棄灰于街者。”西周時期頒布了《伐崇令》，規(guī)定：“毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜，有不如令者，死無赦。”這是中國古代較早的保護水源、森林和動物的法令，而且極為嚴厲。

　　秦朝，農業(yè)生產有了進一步發(fā)展，對于自然環(huán)境和自然資源保護的法律也日趨增多和嚴格。秦朝的田律規(guī)定：“春二月，毋敢伐材木山林及雍(壅)堤水。不夏月，毋敢夜草為灰，取生荔，毋毒魚鱉，置井罔(網)，到七月而縱之。邑之近皂及它禁苑者麋，時毋敢將犬以之田。”《禮記·月全》中，具體到按照每一個月的自然生態(tài)情況，列出了一些必須禁止的破壞自然和生態(tài)環(huán)境的行為。

　　唐律中設有“雜律”一章，更具體、更詳細地對保護自然環(huán)境和生活環(huán)境作了規(guī)定。據敦煌石窟出土的文獻資料記載，唐代頒布了水政管理方面的水法——《水部式》，還有水利方面的《營繕令》。唐代把山林川澤、苑圃、打獵作為政府管理的范圍，還把城市綠化、郊祠神壇、五岳名山納入政府管理的職責，劃分禁伐區(qū)和禁獵區(qū)，從管理范圍上超過了先秦時期。

　　2.近代環(huán)境資源立法整體上滯后于西方國家

　　1840年鴉片戰(zhàn)爭后，西方國家由于工業(yè)發(fā)展需要，大量掠奪和侵占中國資源，在華工廠不注重環(huán)境資源保護，局部地區(qū)已出現工業(yè)生產造成的環(huán)境污染，自然資源破壞和水土流失等問題日益突出。

　　在有識之士的倡導和推動下，先后制定過一些相關的環(huán)境資源法規(guī)。民國初期，中國民主革命的偉大先行者孫中山先生在《建國方略》中，曾提出一個比較全面的國土資源開發(fā)利用計劃方案，并大力提倡植樹造林。中華民國政府曾先后頒布過一些保護環(huán)境和自然資源的法律，如漁業(yè)法(1929年)、林法(1932年)、狩獵法(1932年)、土地法(1930年)和水利法(1942年)。中國共產黨領導下的蘇區(qū)、抗日革命根據地和解放區(qū)的革命政權，在戰(zhàn)爭年代也制定了一些環(huán)境資源法律法規(guī)，如中華蘇維埃共和國土地法(1931年)、植樹運動決議案(1932年)、晉察冀邊區(qū)保護公私林木辦法(1939年)、陜甘寧邊區(qū)森林保護條例(1941年)等。

　　但這一時期，由于戰(zhàn)亂頻繁，政局不穩(wěn)，經濟、社會和科學不發(fā)達，缺乏諸如發(fā)達的市場經濟、科學技術、工業(yè)化、城市化等現代環(huán)境資源保護賴以發(fā)展的必要條件，使得中國環(huán)境資源立法遠遠落后于世界發(fā)展水平。

　　3.現代中國環(huán)境資源立法取得豐碩成果

　　通常，將中華人民共和國成立之后的環(huán)境資源立法，稱為中國現代環(huán)境資源立法。其發(fā)展歷程可分為起步階段、艱難發(fā)展和快速發(fā)展階段，既與中國的自然資源狀況、出現的環(huán)境問題以及國家在各個階段的經濟發(fā)展任務密切相關，也與中國法制建設的步伐一致。

　　（1）恢復和起步階段

　　從新中國成立到20世紀60年代末的環(huán)境資源立法，較多的是關于自然資源的保護。為此，制定了一系列有關保護森林、保護土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理害河等方面的法規(guī)和規(guī)范性文件。如頒布了政務院關于全國林業(yè)工作的指示（1950年）、國家建設征用土地辦法（1953年），政務院關于發(fā)動群眾開展造林、育林、護林工作的指示（1953年）、礦產資源保護試行條例（1956年）、關于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定（1956年）、水土保持暫行綱要（1957年），等等。

　　針對環(huán)境污染，開始注意并頒布了一些與防治的法規(guī)和標準。如工廠安全衛(wèi)生規(guī)程（1956年）中規(guī)定了工廠應對所產生的污水、廢氣、噪聲、廢棄物加以管理和控制，各種廢水和廢料應該妥善處理，這是我國第一部防治工業(yè)污染的法規(guī)。再比如生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程（1959年），除規(guī)定了生活飲用水的水質標準外，還對水源選擇和水源保護區(qū)的污染防治作了規(guī)定。還有像放射性工作衛(wèi)生防護暫行規(guī)定（1959年），對防止放射性污染作了規(guī)定。

　　但是，從1958年開始的“大躍進”，由于盲目追求經濟建設的高速度，在“大辦鋼鐵”、“以糧為綱”的口號下發(fā)動了狂熱的“群眾運動”，對我國的自然環(huán)境形成了第一次大規(guī)模的沖擊，帶來了自然環(huán)境、礦產資源和生物資源的嚴重破壞。

　　綜合該階段的環(huán)境資源立法，其特點是：(1)國家沒有明確提出環(huán)境保護的任務，沒有形成完整的環(huán)境保護思想和理念，立法還比較零星、分散；(2)以環(huán)境自然資源的保護為主，并主要著眼于農業(yè)經濟發(fā)展的需要，同時也注意到環(huán)境污染，但相對較少；(3)制定和頒布的環(huán)境資源法規(guī)的效力等級較低，主要是一些行政法規(guī)和行政規(guī)章；(4)由于受“左”傾錯誤思想影響，使得包括環(huán)境法律在內的社會主義法制被破壞殆盡，輕視法制，有法不依，環(huán)境法律制度一度被削弱和破壞，已頒布的一些法規(guī)，也多未能認真實施。

　　（2）艱難發(fā)展階段

　　進入20世紀70年代，伴隨著工業(yè)經濟的發(fā)展，環(huán)境問題日趨嚴重。又正值“文化大革命”，在極“左”思想影響下，提出社會主義制度對環(huán)境污染具有天然免疫力的謬論，在發(fā)展的同時不考慮環(huán)境保護問題，使環(huán)境污染在失控的狀態(tài)下迅速蔓延。同時，在徹底砸爛“公、檢、法”的運動中，法制蕩然無存，全國人大常委會名存實亡，立法工作一度陷入困境。

　　與此同時，在國際上，工業(yè)發(fā)達國家不斷出現震驚世界的公害事件，教訓慘痛。在國際環(huán)境事件的警示和國內環(huán)境惡化的雙重嚴峻形勢下，1973年8月召開了第一次全國環(huán)境保護會議，把環(huán)境保護提上了國家管理的議事日程。環(huán)境保護工作邁出了關鍵的—步，中國環(huán)境資源立法進入新的發(fā)展階段。第一次全國環(huán)境保護會議研究、討論了我國的環(huán)境污染和環(huán)境破壞問題，擬定了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，并由國務院發(fā)布實施。其中規(guī)定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護工作的32字方針，規(guī)定中的原則和制度，就是環(huán)境資源立法的主要任務和要求。同年，由當時的國家計委、國家建委、衛(wèi)生部聯合批準頒布了中國第一個環(huán)境保護標準工業(yè)“三廢”排放試行標準。1974年，國務院頒布了《中華人民共和國防治沿海海域污染暫行規(guī)定》，這是我國第一個防治沿海海域污染的法規(guī)。1974年，我國成立了“國務院環(huán)境保護領導小組”，它標志著國家一級的環(huán)境保護行政機構從此在我國誕生。1978年3月5日五屆全國人大一次會議修訂的《中華人民共和國憲法》，第一次對環(huán)境保護作了如下規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。”這是中國首次將環(huán)境保護工作列入國家根本大法，把環(huán)境保護確定為國家的一項基本職責，為我國的環(huán)境保護和環(huán)境資源立法提供了憲法基礎。1979年9月13日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議原則通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》。作為中國第一部環(huán)境法律，該法律規(guī)定了各地建立環(huán)境保護的管理機構和環(huán)境影響評價、三同時制度等，確立了經濟建設、社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的基本方針。

　　這一時期環(huán)境資源立法的特點：(1)隨著環(huán)境保護工作制度和原則的制定，明確了環(huán)境立法的任務和目的；(2)由于該階段的工業(yè)污染問題突出，制度法規(guī)的重點是工業(yè)“三廢”的防治，自然保護和資源保護的法律較少；(3)法律規(guī)定以行政法規(guī)為主，加之規(guī)定較為零散，約束力不夠，特別在受到“左傾”思想的影響和干擾，在實際生產生活中的作用和效果不夠明顯；(4)1978年修訂的《中華人民共和國憲法》，第一次為我國的環(huán)境保護和環(huán)境資源立法提供了憲法基礎；(5)1979年原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，標志著中國新時期環(huán)境資源立法工作的進入一個新階段。

　　（3）快速發(fā)展階段

　　從20世紀80年代開始至今，隨著可持續(xù)發(fā)展觀、科學發(fā)展觀和生態(tài)文明建設等環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略的先后提出，中國環(huán)境資源立法得到全面快速地發(fā)展。

　　1982年《中華人民共和國憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”與1978年憲法相比，新憲法將環(huán)境的對象予以擴大，同時還增加了一些合理開發(fā)利用自然資源的條款。在環(huán)境污染防治方面，制定了海洋環(huán)境保護法（1982年）、水污染防治法（1984年）、大氣污染防治法（1987年）等。在自然資源管理和保護方面，制定了森林法（1984年）、草原法（1985年）、漁業(yè)法（1985年）、土地法（1985年）、水法（1988年）和野生動物保護法（1989年）。此外，在國家一些重要的民事、行政和訴訟等基本法律與有關企業(yè)的立法中也規(guī)定了環(huán)境保護的內容。除制定國內環(huán)境法外，我國政府還積極參加國際環(huán)境保護合作，并參加了一些重要的國際環(huán)境保護公約和協(xié)定，與周邊國家簽署了一些環(huán)境保護的雙邊協(xié)定，如《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(1980年)、《保護世界文化和自然遺產公約》(1985年)以及我國和日本簽署的保護候鳥及其棲息環(huán)境協(xié)議(1981年)等。

　　從1989年開始，中國由社會主義計劃經濟轉向有計劃的商品經濟，并進而迅速、全面地轉向社會主義市場經濟。環(huán)境資源立法面臨著既要進一步完善環(huán)境與資源保護立法，同時又要修改已不適應新形勢環(huán)境保護需要的原有環(huán)境資源法律。1989年12月，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》。該法刪去了原試行法中“環(huán)境保護機構和職責”、“科學研究和宣傳教育”、“獎勵和懲罰”三章，新設了“環(huán)境監(jiān)督管理”與“法律責任”兩章。在立法目的上采取了二元論，即保護環(huán)境資源和促進經濟建設。

　　1992年6月聯合國環(huán)境與發(fā)展大會，提出并通過了全球的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要求“必須發(fā)展和執(zhí)行綜合的、有制裁力的和有效的法律和條例”。1994年3月，國務院批準了《中國21世紀議程—中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，提出實施可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、基本對策和行動方案，要求建立保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的環(huán)境資源法律制度。同時，為加強環(huán)境資源立法工作，全國人大于1993年設立了環(huán)境保護委員會(后更名為“環(huán)境與資源保護委員會”)。從1994年起，全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會的立法工作全面展開，在繼續(xù)加快制定新的環(huán)境法律、法規(guī)的同時，開始對原有的環(huán)境法律、法規(guī)進行整理、修改和完善。制定和修改了大氣污染防治法(1995年)、固體廢物污染環(huán)境防治法(1995年修改)、水污染防治法(1996年修改)、環(huán)境噪聲污染防治法(1996年)、水土保持法(1991年)、礦產資源法(1996年修改)、煤炭法(1996年)、漁業(yè)法(2000年修改)、海域使用管理法(2001年)、防沙治沙法(2001年)、環(huán)境影響評價法(2002年)、清潔生產促進法(2002年)、放射性污染防治法(2003年)。從總體上看，這次立法高潮主要是對原有法律的修改、補充，重點在于加強對環(huán)境資源的行政管理，地方環(huán)境資源立法有所加強，成為中國環(huán)境資源立法的有機組成部分。

　　2003年黨中央科學發(fā)展觀的提出，為中國環(huán)境資源立法工作注入了新的活力。針對污染物防治、能源利用、發(fā)展循環(huán)經濟等突出問題，全國人民代表大會常務委員會再次修改了固體廢物污染環(huán)境防治法(2004年)、水污染防治法(2008年)，新制定了可再生能源法(2005年)、循環(huán)經濟促進法 (2008)。同時，針對氣候變暖等全球性環(huán)境問題，加入多項有關環(huán)境與發(fā)展的國際公約，并繼續(xù)積極參與有關可持續(xù)發(fā)展的國際立法，締結和參加了《保護臭氧層維也納公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》、《核材料實物保護公約》、《南太平洋無核區(qū)公約》、《氣候變化框架公約》、《東南亞及太平洋區(qū)植物保護協(xié)定》等幾十項國際條約、公約、協(xié)定。積極參與環(huán)境資源保護的國際合作，為中國環(huán)境資源立法工作提供有力的輔助作用。

　　當前，圍繞中國特色社會主義法律體系建設和生態(tài)文明建設的要求，全國人民代表大會常務委員會積極展開環(huán)境資源突出問題的立法和修改完善工作。土地管理法(修改)、礦產資源法(修改)、大氣污染防治法(修改)、森林法(修改)和自然區(qū)保護、海島保護相關法律的起草工作，已經列入十一屆全國人民代表大會常務委員會立法規(guī)劃。特別是環(huán)境保護法的修改，作為十一屆全國人民代表大會常務委員會根據情況安排的立法項目，其研究論證工作已全面展開。

　　這一時期，中國環(huán)境資源立法的特點是：(1)環(huán)境立法成為中國環(huán)境保護工作的重要支柱和保障，成為中國社會主義法律體系中新興的、發(fā)展迅速的一個有機組成部分；(2)可持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展觀成為環(huán)境立法的指導思想；(3)更多地體現了市場經濟體制的特色，環(huán)境立法越來越多地采用經濟手段和市場機制，法律手段的綜合性加強，綜合運用行政管理、宏觀調控和市場經濟機制相結合的辦法，建立更嚴格的環(huán)境資源保護、利用和管理制度；(4)環(huán)境資源立法的全球性、趨同化更為明顯，地方環(huán)境資源立法發(fā)展迅速，發(fā)揮了較好的作用。